Având drept fundament dispoziţiile art. 5 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, potrivit cărora “Pot beneficia de statute speciale funcţionarii publici care îşi desfăşoară activitatea în cadrul următoarelor servicii publice: (…) f) poliţia şi alte structuri ale Ministerului Internelor şi Reformei Administrative“, în contextul demilitarizării forţelor poliţieneşti, a fost adoptată Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului.
Prevederile normative din cuprinsul Legii nr. 360/2002 au fost circumscrise domeniului stabilit expres de art. 5 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 188/1999. Ele vizează:
– drepturile, îndatoririle şi responsabilităţile specifice;
– funcţiile publice specifice;
– cariera (înţeleasă ca reprezentând ansamblul situaţiilor juridice şi efectele care intervin de la data naşterii raportului de serviciu până în momentul încetării acestui raport).
Consecinţa fundamentală a apariţiei Legii nr. 360/2002 a constat în dobândirea de către poliţist a calităţii de funcţionar public civil, cu statut special, acest statut special fiind conferit, în principal, de îndatoririle şi riscurile deosebite pe care le implică exercitarea profesiei, de portul de armă dar şi de alte diferenţieri.
Analiza coroborată a prevederilor art. 73 şi art. 108 din Constituţia României, referitoare la categoriile de legi, respectiv actele guvernului, ale Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, ale Legii nr. 202/1998 privind organizarea Monitorului Oficial al României, ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 30/2007 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Internelor şi Reformei Administrative şi ale Hotărârii Guvernului nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare evidenţiază că expresia “legislaţie specifică poliţistului” include – sub rezerva ca în conţinutul acestora să nu fie incluse dispoziţii inaplicabile funcţionarilor publici cu statut special – poliţişti –, următoarele categorii de acte normative: legi; ordonanţe de urgenţă ale Guvernului; ordonanţe ale Guvernului; hotărâri de Guvern; ordine şi instrucţiuni cu caracter normativ emise de ministrul internelor şi reformei administrative. Aşadar, ori de câte ori un domeniu nu îşi găseşte reglementare în legislaţia specifică poliţistului, trebuie să se facă apel la actele normative în vigoare aplicabile funcţionarului public, în primul rând la Legea nr. 188/1999 – lege organică (art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţia României), act normativ de drept comun pentru toate categoriile de funcţionari publici.
Este însă posibil ca domeniile nereglementate de legislaţia specifică poliţistului să nu fi fost avute în vedere şi, pe cale de consecinţă, să nu fie reglementate nici în actele normative în vigoare aplicabile funcţionarului public. Anticipând această posibilitate, Legea nr. 188/1999 cuprinde, la rândul său, în art. 117, o normă de trimitere potrivit căreia “Dispoziţiile prezentei legi se completează cu prevederile legislaţiei muncii, precum şi cu reglementările de drept comun civile, administrative sau penale, după caz, în măsura în care nu contravin legislaţiei specifice funcţiei publice“. Această dispoziţie legală îşi găseşte corespondentul logic în dispoziţiile Codulului muncii, care precizează că “Prevederile prezentului cod se aplică cu titlu de drept comun şi acelor raporturi juridice de muncă neîntemeiate pe un contract individual de muncă, în măsura în care reglementările speciale nu sunt complete şi aplicarea lor nu este incompatibilă cu specificul raporturilor de muncă respective“.
În concluzie, în cazul concret în care se identifică un domeniu nereglementat în legislaţia specifică poliţistului şi, concomitent, nu există o reglementare a acelui domeniu în actele normative aplicabile funcţionarilor publici, prin utilizarea succesivă a normelor de trimitere cuprinse în Legea nr. 360/2002 şi în Legea nr. 188/1999, se ajunge ca dispoziţiile Statutului poliţistului să se completeze cu prevederile legislaţiei muncii (precum şi cu reglementările de drept comun civile, administrative sau penale), dacă acestea nu contravin specificului funcţiei publice.
2. A). În cadrul acestei texturi normative complexe, în practică s-a ridicat următoarea problemă: unui poliţist îi poate fi aplicată sancţiunea disciplinară prevăzută la art. 58 lit. d) din Legea nr. 360/2002, respectiv destituirea din poliţie în timpul efectuării de către acesta a concediului de odihnă?
Concret, premisele sunt următoarele:
– pe perioada în care poliţistul este în activitate, exercitându-şi atribuţiile de serviciu, săvârşeşte una sau mai multe din abaterile disciplinare stabilite expres şi limitativ de art. 57 din Statutul poliţistului;
– aplicarea sancţiunii disciplinare – a destituirii din poliţie – s-a realizat cu respectarea procedurii stabilite prin Ordinul ministrului internelor şi reformei administrative nr. 400/2004 privind regimul disciplinar al personalului ministerului (in prezent abrogat desi nu a fost niciodata publicat in Monitorul Oficial), neexistând, deci, vicii de procedură;
– înaintea trecerii la executarea efectivă a sancţiunii disciplinare, poliţistul în cauză a intrat în concediu pentru odihnă aferent anului în curs, conform planificării aprobate de conducerea unităţii.
B). În realitatea socială au fost identificate următoarele soluţii contradictorii. Astfel:
a) Într-o primă soluţie, uzitând de cele două norme de trimitere evidenţiate anterior, răspunsul a fost negativ, considerându-se că pe perioada cât poliţistul se află în concediu de odihnă, raporturile sale de serviciu nu pot înceta ca urmare a aplicării sancţiunii destituirii din poliţie. Ca urmare, sancţiunea urmează a se aplica la data la care poliţistul îşi va relua raportul de serviciu (după efectuarea concediului de odihnă).
Demersul logic utilizat pentru a ajunge la această concluzie a fost fundamentat în felul următor: Legea nr. 360/2002 nu conţine nicio referire la această situaţie, ceea ce a îndreptăţit să se afirme că “domeniul nu este reglementat în legislaţia specifică poliţistului”. Pentru această situaţie particulară, prin “legislaţia specifică poliţistului” s-a înţeles Legea nr. 360/2002, Hotărârea Guvernului nr. 1578/2002 privind condiţiile în care poliţistul are dreptul la concedii de odihnă, concedii de studii şi învoiri plătite, concedii fără plată, bilete de odihnă, tratament şi recuperare13 şi Ordinul ministrului internelor şi reformei administrative nr. 438/2003 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea Hotărârii Guvernului nr. 1578/2002(nici acest Ordin nu a fost publicat in Monitorul Oficial)
În această situaţie ar deveni operantă norma de trimitere către legislaţia în vigoare aplicabilă funcţionarilor publici. Or, potrivit art. 36 din Legea nr. 188/1999, în perioada concediilor de boală, a concediilor de maternitate şi a celor pentru creşterea şi îngrijirea copiilor, raporturile de serviciu nu pot înceta şi nu pot fi modificate decât din iniţiativa funcţionarului public în cauză. Aplicarea doar a acestui text legal conduce la concluzia – per a contrario – că, în perioada concediului de odihnă, raporturile de serviciu ale funcţionarului public – deci, şi cele ale poliţistului – pot înceta sau pot fi modificate, fie din iniţiativa autorităţii sau instituţiei publice, fie din iniţiativa funcţionarului public în cauză ori prin acordul acestora.
Legea nr. 53/2003 – Codul muncii, la art. 60 alin. (1) lit. i) dispune: “concedierea nu poate fi dispusă pe durata efectuării concediului de odihnă”. Făcând aplicarea dispoziţiilor art. 117 din Statutul funcţionarilor publici, s-a reţinut faptul că prevederile art. 36 din Legea nr. 188/1999 s-ar completa cu prevederea instituită de legislaţia muncii evidenţiată anterior şi, în consecinţă, pe perioada concediului de odihnă, raporturile de serviciu ale poliţistului nu ar putea înceta ca urmare a sancţionării sale cu destituirea din poliţie.
b) Într-o a doua soluţie, pe care o găsim justificată, se consideră că prevederile art. 36 din Legea nr. 188/1999 instituie un regim specific aplicabil, în această materie, funcţionarilor publici, faţă de prevederile art. 60 alin. (1) din Codul Muncii. Şi cum specialia generalibus derogant, dispoziţiile art. 36 din cuprinsul legii sunt de strictă interpretare şi aplicare, astfel încât o eventuală completare a situaţiilor avute în vedere ar contraveni legislaţiei specifice funcţiei publice. Într-adevăr, o astfel de completare ar contraveni unui principiu fundamental al interpretării actelor normative, şi anume exceptio est strictissimae interpretationis, întrucât unor situaţii reglementate pe cale de excepţie ar urma să li se adauge – ceea ce este inadmisibil – alte situaţii.
Cu alte cuvinte, legea interzice modificarea sau încetarea raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici altfel decât din iniţiativa lor doar pe perioada în care aceştia se află în concedii de boală, concedii de maternitate sau concedii pentru creşterea şi îngrijirea copiilor – măsură de protecţie socială şi de asigurare a stabilităţii în funcţie a funcţionarilor publici. Aşadar, întrucât prevederile art. 36 din Legea nr. 188/1999 nu interzic încetarea raporturilor de serviciu pe perioada efectuării concediului de odihnă, rezultă că este posibilă aplicarea sancţiunii disciplinare cu destituirea din poliţie a unui poliţist aflat într-un astfel de concediu. Este o concluzie care se susţine şi prin prevederile art. 278 alin. (2) din Codul muncii, potrivit cărora prevederile sale se aplică cu titlu de drept comun şi acelor raporturi juridice de muncă neîntemeiate pe un contract individual de muncă, doar în măsura în care reglementările speciale nu sunt complete şi aplicarea lor nu este incompatibilă cu specificul raporturilor de muncă respective. Or, în acest caz, legiuitorul a apreciat că, în cazul funcţionarilor publici, este posibilă destituirea din funcţia publică în timpul efectuării concediului de odihnă.
A admite soluţia contrară – în sensul recunoaşterii posibilităţii completării prevederilor art. 36 din Legea nr. 188/1999 cu alte situaţii prevăzute de art. 60 din Codul muncii – ar însemna naşterea unei alte probleme, şi anume: Statutul funcţionarilor publici reglementează în art. 36 atât imposibilitatea modificării raporturilor de serviciu cât şi pe cea a încetării raporturilor de serviciu (pentru situaţiile în care funcţionarul public se află în anumite ipoteze, reglementate în comun atât ca interdicţie de modificare, cât şi de încetare a raporturilor de serviciu). Ar fi aplicabilă completarea dispoziţiilor art. 36 din Statut ambelor ipoteze, respectiv de încetare dar şi de modificare a raporturilor de serviciu?
Codul muncii, în art. 60, nu permite concedierea salariaţilor aflaţi în ipotezele prevăzute în cuprinsul său, fără a face însă vreo referire la modificarea raporturilor de muncă, în acest context. Există însă prevederea principială a art. 41 alin. (1) din Cod, potrivit căreia contractul individual de muncă poate fi modificat numai prin acordul părţilor, posibilitatea modificării unilaterale a acestuia fiind circumstanţiată concret prin prevederile alin. (2) ale aceluiaşi articol coroborate cu art. 48 din acelaşi Cod.
Dată fiind reglementarea distinctă în Legea nr. 188/1999 a situaţiilor de modificare a raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici, evident că dispoziţiile în aceeaşi materie ale Codului muncii sunt inaplicabile. Dar cu toate acestea, ar urma să se completeze dispoziţiile art. 36 din Legea nr. 188/1999 cu ipotezele din Codul muncii, numai în ceea ce priveşte încetarea raporturilor de serviciu. Or, dacă intenţia legiuitorului a fost aceea de a proteja funcţionarii publici atunci când se pune problema încetării raporturilor lor de serviciu sau a modificării acestora, apreciem, pe de o parte, că nu există un temei juridic care ar permite extinderea situaţiilor în care să nu fie posibilă încetarea raporturilor de serviciu dar, dimpotrivă, să fie posibilă modificarea acestora. Pe de altă parte, dispoziţiile art. 60 din Codul muncii au în vedere interdicţii temporare de concediere a salariaţilor.
Întrucât art. 55 din Legea nr. 53/2003 învederează generic trei situaţii în care poate avea loc încetarea contractului individual de muncă, respectiv de drept, ca urmare a acordului părţilor şi ca urmare a voinţei unilaterale a uneia dintre părţi, din modul de formulare a dispoziţiilor art. 60 rezultă că dispoziţiile sale sunt aplicabile doar în ceea ce priveşte încetarea contractului individual de muncă din iniţiativa angajatorului, celelalte situaţii fiind exceptate.
Articolul 97 din Statutul funcţionarilor publici precizează că încetarea raporturilor de serviciu are loc în următoarele condiţii:
– de drept;
– prin acordul părţilor;
– prin eliberare din funcţia publică;
– prin destituire din funcţia publică;
– prin demisie.
Deoarece art. 36 din Legea nr. 188/1999 se referă la inadmisibilitatea încetării raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici aflaţi în anumite situaţii, din interpretarea acestuia rezultă că prevederile sale sunt aplicabile tuturor cazurilor de încetare a raporturilor de serviciu, cu excepţia acordului părţilor – atunci când iniţiativa aparţine însuşi funcţionarului în cauză – şi a demisiei. Apreciind această situaţie drept o altă reglementare specifică a raporturilor de serviciu, se învederează, astfel, că norma de trimitere din Legea nr. 188/1999 către legislaţia muncii – ca drept comun – este inoperantă în situaţia supusă analizei şi, în consecinţă, prevederile art. 36 din Statutul funcţionarilor publici nu se pot completa cu dispoziţiile art. 60 din Codul muncii.
Din toate aceste motive, aşa cum am arătat, considerăm justificat punctul de vedere potrivit căruia, pe perioada concediului de odihnă, raportul de serviciu al unui poliţist poate înceta ca urmare a sancţionării sale cu destituirea din poliţie, sancţiune disciplinară maximă prevăzută de art. 58 lit. d) din Legea nr. 360/2002, cu modificările şi completările ulterioare.